他山之石：城市化“大躍進”的拉美教訓
2018/7/26 10:12:06??????點擊：
最近,阿根廷“京兆尹”——布宜諾斯艾利斯市長馬克里比較煩:十幾個城市貧民窟代表,在首都地標建筑方尖碑下搭起了棚戶,要求政府為他們解決住房問題,否則,就把共和國廣場變成“方尖碑棚戶區(qū)”。
棚戶區(qū)居民讓首都市長難堪,已經(jīng)不是第一回了。今年2月,南部盧加諾貧民區(qū)爆發(fā)警民沖突,民怨的根源在于,原本政府2005年同意對該貧民區(qū)進行城市化改造,最終卻因資金問題遲遲未兌現(xiàn)。
馬克里的煩惱,短期內(nèi)恐怕難以解決。因為他面臨的種種難題,并非毫無來由地突然出現(xiàn)的。實際上,荊棘的種子,在拉美國家近幾十年城市化“大躍進”的過程中就早已埋下。冰凍三尺,非一日之寒,破冰解套,自然也非一日之功。
過去幾十年來,拉美城市化走的是狂飆突進式的道路。聯(lián)合國人居署數(shù)據(jù)顯示,拉美用50年時間把城市化率從不足40%提升至約80%,已成為世界上城市化率最高的地區(qū)。拉美“大躍進”式的城市化,不僅削弱了城市的集聚正效應,城市人口的過快增長,更引發(fā)了一系列如貧民窟、就業(yè)和治安等城市病。
布宜諾斯艾利斯被稱作“永遠沒有邊界”的城市。過去50年中,其人口從200多萬猛增至400萬,加上周邊24個衛(wèi)星城總?cè)丝谶_1383萬,占全國人口近35%。新增外來人口,多來自農(nóng)村和周邊國家移民,他們中很多人后來成為棚戶區(qū)的主要居住者。一個首都的人口超過一國人口的三分之一,城市治理怎能不問題百出?
拉美城市化超速發(fā)展的另一不良后果,是農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)的衰敗。一方面,重工輕農(nóng)政策導致農(nóng)村人口進城；另一方面,過度集中的土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn),讓小規(guī)模農(nóng)業(yè)無法生存。而正常的城市化進程,通常是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度后,自發(fā)的人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,那樣并不會導致農(nóng)業(yè)蕭條。
農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的凋敝,反過來也加劇了城市化中的貧困現(xiàn)象。比如,過去以農(nóng)業(yè)立國的阿根廷,曾是世界的“糧倉和肉庫”,上世紀50年代強力推行進口替代工業(yè)化,大量農(nóng)村人口涌入城市,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到忽視,以致今日政府需通過征收出口稅限制出口以保證國內(nèi)糧食供應。與此同時,糧食價格也因增長過快導致城市生活成本不斷上升,城市邊緣群體貧困現(xiàn)象日益加劇。
拉美超速城市化進程,還導致了一個嚴重問題,即隨著超大城市不斷膨脹,過去一些對中央城市人口壓力起到緩沖作用的城鎮(zhèn),因地區(qū)發(fā)展不平衡逐漸破敗凋敝,最終導致城市化變成了城市規(guī)模的惡性膨脹。
筆者注意到,在阿根廷,因為產(chǎn)業(yè)過度集中,鐵路系統(tǒng)的效益正逐漸降低,以致最終荒廢,失去了經(jīng)濟血管的鏈接。很多中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟生活難以為繼,居民被迫遷入布宜諾斯艾利斯自謀生路。
所幸的是,拉美國家已經(jīng)意識到這種城市過度集聚的問題,并通過限制大城市發(fā)展和扶持二線城鎮(zhèn)進行“城市化分流”。例如,巴西在上世紀60年代把首都由沿海遷往內(nèi)地,先后在亞馬孫地區(qū)建立“馬瑙斯自由貿(mào)易區(qū)”等三個開發(fā)區(qū),阿根廷則從90年代起陸續(xù)興建9個自貿(mào)區(qū)帶動不同區(qū)域經(jīng)濟,提升二線城市吸納城市人口的能力等。
不可否認,拉美城市化對推動經(jīng)濟快速發(fā)展,發(fā)揮了重要的引擎作用,但正如美國知名經(jīng)濟學家愛德華·格萊澤所說,片面強調(diào)城市的生產(chǎn)功能,是城市快速擴張的通病,經(jīng)濟社會與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,提升城市人整體福祉,才是正途。真正的城市,永遠都不是由土木磚石所構(gòu)成,人本身的城市化才是真正的城市化。
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